近年来，随着专业化分工和发展，企业新、改、扩建项目，设备设施运维以及专业技术服务等业务大多外包给承包商实施，在实现专业化管理的同时，也提高了效率，一定程度上降低了企业管理成本。但随之而来的还有承包商引发的事故所带来的严重损失和惨痛教训。按照“甲乙同责”原则，作为发包单位的甲方不堪承包商事故之重。笔者结合多年来从多家企业安全检查、HSE体系审核和其他咨询服务过程中发现的真实案例、典型问题和良好实践，系统分析承包商从“资质审核”到“业绩评价”每个环节的HSE管理要点，希望能够帮助企业有效防控承包商风险，提升承包商管理水平。
无论哪种事故致因理论，导致事故发生不外乎人、机、料、法、环几个方面，因此典型的承包商施工管理流程就包含了资质审核（确定资格）、合同管理（划分责任）、开工准备（开工条件）、施工过程监管（落实风控管控）、承包商评价（绩效考核）等环节，从而建立起了一套完整的事故防控屏障。
对承包商开展资质审核，既是法定要求，也是承包商风险管控的基本要求。通过资质审核可以初步确定承包商在经营资质（法人、专业等级、营业范围）、施工能力（人、机、技术）、管理体系、以往合同履约和安全业绩、商业信用以及财务状况等方面的合规性及基本能力。常见问题如下：
（一）企业或人员资质过期，或发生重大变化未及时告知。
01 法人变更
某管道工程施工单位法人在半年前发生变更，但给甲方备案的企业法人及A证都未更新，拟委任的项目经理B证过期。
02 技术人员资格证过期
某无损检测单位检测技术人员资格证过期4个月未复审。
03 经营许可证被吊销
与某化工企业正在合作的危险废物处置单位《危险废物经营许可证》被当地政府主管部门吊销。
04 受到行政处罚
某炼化企业废气检测单位因在其他企业环境监测业务中涉嫌监测报告数据造假而被处罚并限期整改。
原因分析：甲方对承包商资质审核主要集中在招标时的资格预审，而对中标后合同履约过程中的承包商资质缺少动态监管。一方面是企业承包商及采购管理制度中缺少资质动态管理的规定；另一方面，对资质的动态管理缺少监管方法、渠道和管理职责，尤其是缺少承包商管理信息化平台和流程。
改进建议：企业应完善承包商及采购管理制度，明确对合同履约期内的承包商开展定期或不定期的资质检查要求，按照“管业务管承包商”的原则确定资质动态管理的责任人或岗位。可以通过天眼查、企业信用管理平台等进行查询。有条件的企业可以建立承包商管理信息化平台，对备案资质自动设定超期提醒，一旦临近过期时系统会自动提醒甲方管理人员，及时补充或更新相关资质文件。通过HSE协议明确承包商及时告知义务，如法人或专业资质变更、行政处罚等情况，并将及时告知执行情况纳入承包商评价系统。
（二）承包商缺少必要的HSE管理体系及规章制度，安全人员配备不足?。
缺少必要的HSE管理体系及规章制度，或抄袭其他企业规章制度。如某化工企业设备检修承包商缺少分包管理、环保管理、应急管理、特种设备和危化品管理规章。某承包商提供的HSE制度汇编文件中出现其他企业的HSE管理制度，且制度中有较多内容引用的法律法规、标准依据已经废止或更新，如作业许可、消防管理、危险废物管理等。
专业人员配备不足、资质缺失或过期：某石化企业装置改建和扩建项目承包商（总包）只配备了一名专职安全管理人员，且没有C证。
原因分析：
甲方与承包商签订的合同或HSE协议中只明确了要审查承包方的HSE管理体系和规章制度要求，但并未列明该类项目必须具有的制度清单，以及甲方由哪个部门或岗位负责，责任不明。
另一方面，参与资质审核的甲方工程管理人员不清楚类似工程项目承包商需要配置的安全管理机构及人员数量标准。
改进建议：
甲方要完善承包商管理规章制度和HSE协议标准文本，明确甲方需要具有的HSE管理体系或规章制度清单，以及资质审核责任。
另一方面，因为工程项目类型复杂，涉及的专业法律法规、技术规范众多，以甲方管理部门的能力往往无法识别其中的合规性要求，因此规模较大、风险较高的项目应在招标时引入专家进行承包商资质预审，协助甲方完善资质审核。
与承包商签订合同HSE条款或HSE协议的意义在于明确双方在建设或服务项目中关于健康、安全和环境保护方面的权利和义务，明确管理界面，规范各方行为，确保项目按照既定的安全和环保标准进行，并在发生相关事故时提供法律依据。常见问题如下：
（一）合同HSE条款或HSE协议关键内容缺失、描述不清。
如某装置扩建工程涉及多个分包，但合同HSE条款未明确对分包商的管理要求。该项目涉及现有装置（易燃易爆区域）与新建装置管道对接等交叉作业区域，但对交叉区域如何管理，均未明确规定。也未指定承包方项目经理、技术负责人、安全负责人等关键管理人员。施工人员穿越现有运行装置区的HSE管理要求缺失。
（二）招标文件、合同HSE条款或HSE协议要求相互矛盾。
如某输气站工程合同HSE条款和招标文件中要求承包方要严格按照承包方的作业许可制度进行特殊作业管理，但HSE协议中又要求承包方必须执行甲方的特殊作业审批流程，前后矛盾。另外在审核过程中还发现部分甲方与承包商签订的HSE协议与对应的工程合同的有效期不一致。
（三）合同HSE条款或HSE协议未落实。
如某甲方与承包商签订的HSE协议中约定：承包方与甲方共同编制钻井及井控方案，承包方使用的QHSE制度和操作规程必须向甲方报备。但检查发现施工方案只有承包方单独编制，甲方未参与编制，且该钻井方案是基于平原地带的钻井作业，与实际在山区作业不相符，作业风险相差较大。承包方使用的QHSE制度和操作规程也未向甲方备案。
原因分析：
甲方HSE协议或合同HSE条款不完善，经常采用一些固定格式的标准文本，这些格式多年未更新，已经与现在的HSE要求偏离太大，存在较多缺项，急需重新修订和完善。
甲方人员因专业限制，无法参与专业性较强的施工方案编制和审核，因此企业在加强专业人员培训学习、提升能力的同时，应引入专业监理单位对施工方案、风险分析、作业文件、应急预案等进行专业把关。
缺少HSE监管，主要表现在甲方对承包商缺少对HSE协议和合同约定、承诺的检查、通报和考核，监管力度不足。
改进建议：修订完善现有的HSE协议或合同HSE条款，以适应现有的承包商安全管理要求，匹配风险管控需要。提升专业能力，引入外部专业力量加强对专业施工方案、作业文件的审核把关。加强对承包商HSE协议、合同条款、安全承诺等落实情况监督检查，检查清单化、通报及时化、考核评价系统化。
承包商在开工前需要进行一系列的准备工作，包括技术准备、人员准备、材料准备、设备工机具准备、环境整治、安全措施、施工管理文件准备和开工许可审批等，涉及行政许可的还要提前完成相关“三同时”审批、备案、设计审查手续，以确保项目的合规性要求。常见问题如下：
（一）行政许可类审批未完成、技术资料未准备即开工建设。
如某企业污水管线及附属设施延长工程涉及环评审批，检查时发现基坑挖掘作业已经开工，但环评尚未批复，施工图纸及相关资料未收集全，企业内部开工审批流程也未办理，部分企业甚至存在“三边”等违规行为，设计图纸核对和交底形式化严重。
（二）施工组织设计或施工方案疑似抄袭，审批把关走形式，编制依据引用作废标准。
某炼化公司常减压装置改造工程施工组织设计内容中含有大量不涉及的加氢裂化、重催装置、硫磺装置、储运单元施工风险分析和管控措施，疑似抄袭。部分企业施工组织设计或专项施工方案未经审批，或者审查审批人不是总监理师，由他人代批代审。某煤化工企业焦炉尾气环保治理项目施工组织设计引用的大气污染物排放标准、危废管理技术规范、特殊作业安全管理规范为作废版本。
（三）管理人员和作业人员报备、培训不规范，人员能力、变更风险突出。
人员资质和人员到位是决定能否开工的重要前提，但部分企业以及监理单位对承包商人员入场环节疏于管理，加大了“人因”事故发生的风险。如某施工单位技术负责人（承包商关键岗位）临时更换，未履行审批流程，入场施工人员报审表显示有14人作业（2名焊工、3名挖掘机操作工，9名普工），但实际现场有1名电工、5名焊工、5名挖掘机操作工、11名普工，新增加的人员为临时聘用，未报审。3名普工和1名挖掘机操作工与报备人员不一致。实际入场人员技术工种类型、人数均不相符。人员入场安全培训记录缺失，无法提供培训材料，现场部分人员未体现在培训签到表中。
（四）关键施工机械、工机具报验不规范，工机具带“病”入场。
施工机械、工机具是确保施工安全的本质安全保障，但近年来检查施工现场发现较多施工设备问题，且多数涉及安全隐患。
施工机械、工机具报验数量、类型与实际入场情况不一致。如某土建施工单位入场报验3台挖掘机、1台吊车、2台混凝土搅拌机，实际现场有4台挖掘机、3台吊车、3台混凝土搅拌机。
某安装工程公司入场报验单上有2台垂直升降台，但现场检查实际为1台垂直升降台和2辆曲臂式升降车，设备数量和类型均不一致，且入场报验检查标准中均对“检测报告”和“操作规程”选项打了确认“√”，实际检查承包商和监理单位，均不能提供“检测报告”和“操作规程”。垂直升降台和曲臂式升降车均为外租赁设备，不能提供设备租赁合同。
现场检查某化工企业污水处理曝气池检修单位，入场报验单上写明电焊机、切割机、叉车均检查合格，但现场检查电焊机一次线、二次线均破损并存在接头，接线外露铜丝，电流表、电压表破损，切割机防护罩缺失，漏电保护器失灵，叉车无年检标签，手刹失灵，轮胎缺压。工机具入场验收环节流于形式。
（五）开工审批不规范
甲方或承包商施工管理制度中往往规定了开工审批的条件和流程，但很多时候执行不到位。
原因分析：
针对未批先建问题，企业“三同时”管理制度中一般都有相关规定，但在执行过程中为了保进度，往往忽略合规性风险，原因在于甲方对“未批先建”违法后果严重性认识不足，需要对管理人员进行合规教育和考核。
对于施工组织设计和施工方案审查不严。首先，甲方只要求监理单位进行审核，但未对审核结果进行检查确认。监理合同也未约定如果施工组织设计和施工方案审核不严，应对监理单位进行考核，因此也就导致了监理单位对审核结果不重视。其次，甲方未能通过现场检查发现实际施工风险与施工组织设计或施工方案中规定不一致，检查表并未结合施工方案及风险分析结果编制。最后，部分甲方未能按照制度要求参与施工方案的编制，未能向承包方做好交底并提供相关资料。部分专项施工或单点施工方案，制度中甚至要求必须甲乙双方现场踩点后才能制定，但实际并未得到执行。上述行为导致施工方闭门造车，施工组织设计和施工方案、施工管理文件内容严重偏离实际情况，甚至存在抄袭、照搬、伪造施工方案等错误行为。
人员和工机具入场管理不规范。一是甲方或承包商制度中只规定了开工前设备一次性入场人员报备和工机具验收的要求，而对开工后入场人员和工机具变更、增加、临时调整等没有要求。二是人员和工机具入场后没有进行相应的证明或标识，如人员入场证（培训合格证）、入场工机具验收合格标签，因此现场检查时无法区分哪些人员和工机具设备是临时增加的、变更的、调整的，导致现场发生防爆工具被替换成非防爆工具、特种作业人员被替换或冒名顶替。
开工审批负责人对类似钻井作业、井控方案、主要设备检测评估报告等内容缺少相关专业知识，不清楚审核要点，不能及时发现问题。另外，开工审批流程涉及的部门和岗位较少，往往只有安全部门、技术部门，缺少设备管理以及监理单位等相关专业人员参与，审核专业性差。
未制定合理工期。甲方未能制定科学合理的施工期限，导致施工单位无限制地压缩工期，从而削减了策划、准备和落实安全措施的时间，从而出现匆忙编方案、匆忙审批、匆忙入场、匆忙施工、草草收工，不但严重影响施工安全，还可能导致严重的施工质量问题。
整改建议：
甲方要做好建设项目合规性管理，对项目管理人员做好普法培训，强调“三同时”管理重要性，应将建设项目合规性管理纳入绩效考核。
涉及工程项目监理的，应将施工组织设计或施工方案、应急预案、施工管理文件等开工条件技术审查列入监理合同，明确责任。甲方要通过备案的施工组织设计或施工方案编制项目检查表，通过检查核对现场施工风险及管控措施是否与施工组织设计或施工方案一致。甲方应按照制度规定，共同参与施工方案编制或修订，向施工单位做好交底，交付相关的技术资料，必要时需要现场实地勘察、踩点后才能编制专项或单点方案，确保施工技术文件与实际情况匹配。
甲方或承包商管理制度中既要明确开工前对人员、工机具检查的要求，还要明确开工后对人员、工机具变更、调整和增加时的管理职责和要求。人员入场后要根据培训和考核结果办理入场证，随身携带以备查。入场工具验收后要及时张贴合格标签以备查。施工结束或人员调整时，必须及时收回入场证，防止冒名顶替。
优化和完善开工验收审核和审批流程，补充设备、监理单位专业人员参与会签会审，提高审核专业性。审批流程应增加对已经发现问题整改情况进行严格确认的环节，未完成整改的一律不予审批。明确审核责任和审核结果公示，谁主管、谁审核、谁负责，压实责任。另外，安全管理部门及HSE督查部门要定期通过现场检查，验证开工条件中的各项措施是否落实，对依然存在问题的作业单位进行考核。
甲方需要结合相关规范和行业惯例，合理制定施工期限，给承包商留足施工准备和各项施工工序的时间，设定合理的进度、质量和安全绩效目标，明确到施工合同和HSE协议中。
?承包商施工过程HSE管理主要包括风险识别和评估、HSE管理计划、落实风险控制措施、作业环境管理、现场隐患排查与治理、应急和事故管理等。目前最常见的问题集中在施工过程主要风险辨识不全、风险管控措施未落地、隐患治理不彻底、应急演练不规范等。
（一）施工过程主要风险辨识不全。
虽然施工组织设计或施工方案已包含风险分析，但当真正开工作业后会发现施工现场很多风险与施工组织设计或施工方案不符，甚至遗漏。如某炼化企业烯烃装置改造高处作业专项施工方案只涉及脚手架作业风险分析（JSA分析表），但检查发现现场使用的高处作业方式不是脚手架，而是垂直升降平台。除存在高处坠落外，还存在挤伤、触电、起升冲顶损坏管线、交叉作业等主要风险。涉及施工方案变更但未进行变更审批。
（二）风险管控措施未落实。
承包商施工作业风险管控措施未落实主要表现在技术措施、管理措施、个人防护和应急措施未落实到位等方面。
技术措施失效常见情形：如距离防护、盲板隔离、阀门锁定、气体检测报警、临边防护、动火隔离、绝缘防护、静电释放、视频监控等措施未执行，以及随意使用非防爆工具等。如检查某企业污油罐清罐作业进行受限空间时，与污油罐连接的管线只进行了单阀关闭，没有施行管线彻底断开或盲板封堵，存在安全隐患。
管理措施失效常见情形：未做安全交底或交底不规范、无效监护、气体分析不规范、巡检不到位、作业前安全检查和确认未执行、作业许可票证未严格执行审批和关闭、未严格落实作业许可升级管理等。如某炼化企业热交换器更换管束作业，涉及高处作业、起重作业，但作业前交底内容却是企业安全文化、安全生产法和动火气体分析，交底内容与作业不相关。
个人防护措施失效常见情形：防护用品不适用或产品不合格、防护用品老化或失效（如滤毒盒过期）、使用穿戴不规范（防毒面具、空呼器）、过期未换等。
应急措施失效常见情形：应急设备或物资失效（如空呼器失压、气体检测仪无电、消防通道堵占等）、消防器材未放置在现场、作业人员不清楚应急程序、应急逃生门不能正常开启。如某企业受限空间作业备用的空呼器压力只有22Mpa（要求不低于28Mpa），监护人携带的“四合一”检测仪没电无法开机，《工器具和人员进出登记表》记录结果与实际不符（记录4人进罐，但实际只有3人在罐内），未落实气体连续检测和2小时记录一次气体检测结果等。
（三）隐患重复发生，整改率低。
检查部门只追求问题数量，缺少问题追溯机制。监理单位和甲方日常检查更多聚焦于现场隐患排查与治理，没有追根溯源查找管理原因，导致隐患重复整改、改而不治，治标不治本。
（四）承包商应急演练不规范。
承包商应急演练管理不规范主要体现在应急预案本身与实际施工作业风险不匹配、演练程序不具有可操作性、演练过程不是基于预案流程，而是“怎么简单就怎么来”，演练过程和评价走过场现象严重。
（五）风险作业许可管理不规范。
部分危化品企业承包商施工作业涉及GB30871规定的特殊作业，作业许可过程除JSA风险分析不规范、安全措施未落实等问题外，还表现在作业许可票证格式、申请信息缺失或描述不清、甲方或承包商人员签字混乱、气体检测分析与审批时间、实际作业时间逻辑错误，作业许可流程长时间不关闭、作业票涂改和代签字、参加交底人员与实际作业人员不相符、未关联其他作业许可票证、未进行作业视频监控、一票多点多项作业等问题。部分采取电子作业票的单位，电子作业票系统设置不符合GB30871的规定，缺少关键信息栏，电子签章、审批和关闭不规范，作业审批账号授权、GPS定位系统存在漏洞等。
承包商未执行甲方高风险作业制度要求，如交叉作业、辐射探伤、临水作业、临近高压带电体作业及涉及危大工程等作业活动，未执行甲方作业许可管理和危大工程安全管理要求。
（六）承包商绩效评价缺乏实效。
承包商绩效评价是甲方选择合格承包商、建立优秀承包商库的基本途径，但很多企业对该制度要求未真正落实，主要表现在检查问题不通报、不考核，严重问题不约谈、不停工、不举一反三，对严重违章人员只进行批评教育了事，不清退。发现事故隐患不报或大事小报，故意隐瞒。甚至部分承包商拒不服从管理，阳奉阴违、现场管理混乱，但甲方项目部门、安全管理部门监管记录中查不到一条问题、一张隐患整改单、一张处罚单或项目负责人约谈记录。
原因分析：
施工过程主要风险辨识不全。主要原因：一是施工方案编制人员照搬抄袭其他施工方案，未进行现场考察；二是甲方未参与施工方案的编制，未能向施工单位进行详细的技术交底。未提供必要的施工技术资料（如设计资料、图纸、工艺原理、作业环境等）；三是施工方案审核审批不严格，审核人员专业能力缺乏，部分监理人员审批施工方案流于形式，造成方案和实际两层皮。
风险管控措施未落实。主要原因：一是投入不够，以技术措施为主的风险管控措施往往成本较高，施工安全费用不能落实，施工管理人员错误认为“技术不够、人员来凑”，试图用管理手段弥补措施；二是承包商缺少现场监督，尤其是施工前缺少对各项安全措施的逐项确认。涉及人员配置和专业职责管理，部分安全管理人员身兼数职，无法进行有效的现场安全监管；三是监理单位、甲方项目安全监督力度不足，未建立有效的现场检查、绩效考核，未形成安全高压态势，无人查、无人罚，承包商试探了甲方的监管底线后就会无所顾忌，总是以压力最轻、阻力最小、成本最低的方式干活。
隐患重复发生率高，整改效率低。主要原因：一是缺少隐患标本兼治的管理理念和心态。承包商就事论事整改问题主要就是为了“给业主和监理一个交代”，这样就能继续干活，不至于被处罚和停工，而没有更多精力和耐心进行管理追溯和深挖根因，应付心态导致了隐患表面整改；二是缺少主动管理的思维和能力。承包商及甲方管理人员没有分析问题的思维和能力，只是把自己定位为简单处理问题的执行者，“你查我改”“再查再改”的惯性思维根深蒂固；三是承包商HSE目标不完善，通过HSE协议或合同确定的项目HSE目标和承包商评价要素，只提到事故事件等结果性指标，缺少隐患重复发生率、削减率等过程性指标的约束。
承包商应急演练不规范。主要原因：一是对事故麻木。对承包商而言，发生事故是小概率事件，因此应急演练只是走个形式，只要“有”就可以了，至于适用与否、实用与否并不重要；二是应急预案内容过于复杂，更多的是在重复应急预案的格式、要素、组织机构、原则，而缺少对可能遇到真实事故场景的具体可行的处置步骤、流程，导致应急预案普遍“头大身子小，干货太少”，承包商疲于应对；三是承包商项目部大多临时组合，在应急指挥、筹划和评估方案也缺少经验和默契的配合。
高风险作业许可管理不规范。主要原因：一是承包商对作业许可标准（如GB30871）、作业许可管理制度（甲方或承包方的）及流程不了解，部分承包商内部作业许可和人员安全培训管理制度不健全；二是承包商关键岗位人员、监护人培训取证不规范，未接受全面的高风险作业管理培训，作业许可流程、作业票管理和技术要求不掌握；三是甲方对高风险监管不到位，尤其是对作业风险分析、安全措施确认、验票和批票环节，缺少专业检查和督导能力；四是对大部分企业而言，电子作业票系统还在摸索中推进，在适用性、审批效率方面尚待完善。
承包商绩效评价未严格执行。主要原因：一是甲方担心严格管理会影响工程交付，因为KPI中工程按期交付的考核权重可能比安全权重还要高；二是存在“老好人”和懒惰心态。对待承包商查了问题还要后续跟进，谁查了谁负责，干脆“多一事不如少一事”；三是评价流程过于复杂，不接地气。承包商业绩评价往往涉及招标（合同）管理部门、业务主管部门、作业所在单位，跨部门、多专业，综合评价过程设计得十分复杂，执行过程难度大。
改进建议：
对承包商一是要完善承包商HSE管理体系和运行管理，完善应急管理、作业风险分析（如JSA）、作业许可标准和制度的培训，提升管理人员对基本的作业风险管理能力；二是要做好企业安全文化建设，提高项目管理人员和作业人员安全意识，尤其是风险必控、隐患必治、事故案例警示等，促进项目管理人员主动参与项目风险管控和事故防范，敢于承担安全职责；三是在投标过程必须完善投标报价清单，详细核算安全技术措施等安全费用，确保安全投入。
对甲方一是完善工程项目招标管理制度，完善中标评价标准，优化工程项目造价定额和工期管理。要从资质、安全业绩、综合管理、企业信用、合同履行情况和成本等多维度综合考虑，逐步摒弃“低价中标”的单一评价标准，从源头上消除“安全投入不足综合征”；二是健全企业承包商管理、施工作业管理制度，以及施工合同及HSE协议，明确内、外部工程项目管理界面、职责义务、HSE目标指标（尤其是过程性指标）和奖惩标准，促进承包商自我主动管理和归口部门监督管理；三是引入外部承包商或建设项目培训资源，打造专业的、强执行力的监管队伍，完善开工前、施工过程的监督管理，使其不但具备风险识别、隐患排查治理的能力，还要具备开展管理追溯和管理改进的思维，推动施工现场问题系统性、有效性整改；四是优化承包商评价体系，通过网上信息化平台建立跨部门的承包商评价流程，如月度、季度反馈承包商表现、问题整改和扣分处罚情况，实现动态化承包商业绩自动排名，建立承包商管理数据库，包括“黑名单”“白名单”及“资源池”等承包商分级评价体系和动态管理机制。
●什么企业或项目需要开展危险与可操作性分析（HAZOP）？（附依据）
来源：中是管理
中国化学品安全协会
编辑：静安
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